Las entidades fiscalizadoras superiores y la auditoria basada en resultados (Perú) (página 2)

Para comprender qué es el Presupuesto por
Resultados es necesario recordar, que un objetivo fundamental de
la administración pública es contar con un Estado
capaz de proveer de manera eficaz, oportuna, eficiente y con
criterios de equidad, los bienes y servicios públicos que
requiere la población. Para lograr este objetivo, contamos
con el Presupuesto Público como principal instrumento de
programación financiera y económica que apunta al
logro de las funciones del Estado de asignación,
distribución y estabilización. El Presupuesto
Público puede generar cambios en la gestión
pública planteando reformas en el desempeño de las
instituciones del Estado. Con este fin, la Dirección
Nacional del Presupuesto Público (DNPP), como ente rector
del Proceso Presupuestario ha establecido los cambios necesarios
para darle a éste proceso un nuevo enfoque, el de
Resultados.

El Gobierno a través de la aprobación de
la Ley 28927- Ley del Presupuesto del Sector Público para
el Año Fiscal 2008, Capítulo IV, incorpora los
elementos básicos para la introducción del
Presupuesto por Resultados en el Perú, estableciendo una
ruta para su progresiva implementación en todas las
entidades de la administración pública peruana y en
todos los niveles de gobierno. Las características del
Presupuesto por Resultados nos permiten ver porqué decimos
que esta estrategia introduce un cambio en la forma de hacer el
Presupuesto; rompiendo además con el esquema tradicional
de enfoque institucional de intervenciones que generan
aislamiento y nula articulación de la intervención
del Estado. Del Presupuesto por Resultados podemos decir que: i)
Parte de una visión integrada de planificación y
presupuesto y la articulación de acciones y actores para
la consecución de resultados; ii) Plantea el diseño
de acciones en función a la resolución de problemas
críticos que afectan a la población y que requiere
de la participación de diversos actores, que alinean su
accionar en tal sentido.

La implementación del PpR tiene por objetivo:
"Lograr que el proceso de gestión presupuestaria se
desarrolle según los principios y métodos del
enfoque por resultados contribuyendo a construir un Estado
eficaz, capaz de generar mayores niveles de bienestar en la
población". El Presupuesto por Resultados es un nuevo
enfoque para elaborar el Presupuesto Público en el que las
interacciones a ser financiadas con los recursos públicos,
se diseñan, ejecutan y evalúan en relación a
los cambios que propician a favor de la población,
particularmente la más pobre del país.

Los programas presupuestales son unidades de
programación de las acciones del Estado que se realizan en
cumplimiento de las funciones encomendadas a favor de la
sociedad. Su existencia se justifica por la necesidad de lograr
un resultado para una población objetivo, en concordancia
con los objetivos estratégicos de la política de
Estado formulados por el Centro Nacional de Planeamiento
Estratégico (CEPLAN), órgano rector del Sistema
Nacional de Planeamiento Estratégico, pudiendo involucrar
a entidades de diferentes sectores y niveles de
gobierno.

Las entidades públicas implementan programas
presupuestales o participan de la ejecución de los mismos,
sujetándose a la metodología y directivas
establecidas por el Ministerio de Economía y Finanzas, a
través de la Dirección General de Presupuesto
Público".

El responsable del programa presupuestal es el titular
de la entidad que tiene a cargo la implementación de dicho
programa, quien, además, debe dar cuenta sobre el
diseño, uso de los recursos públicos asignados y el
logro de los resultados esperados. En el caso de programas
presupuestales que involucren a más de una entidad, la
responsabilidad recae en el titular de la entidad que ejerce la
rectoría de la política pública
correspondiente a dicho programa presupuestal. El titular de la
entidad puede designar a un responsable técnico del
programa presupuestal, el que tiene funciones relacionadas con el
diseño, implementación, seguimiento y
evaluación del programa".

El seguimiento se realiza sobre los avances en la
ejecución presupuestal y el cumplimiento de metas en su
dimensión física. Dicho seguimiento está a
cargo del Ministerio de Economía y Finanzas, a
través de la Dirección General de Presupuesto
Público.

El Ministerio de Economía y Finanzas, a
través de la Dirección General de Presupuesto
Público, consolida semestralmente el avance de la
ejecución de los programas presupuestales, conforme al
registro de información realizado por las entidades
responsables de los programas presupuestales en los sistemas
correspondientes, para su publicación en la página
web del Ministerio de Economía y Finanzas y su
remisión en resumen ejecutivo a la Comisión de
Presupuesto y Cuenta General de la República del Congreso
de la República y a la Contraloría General de la
República. Dicho resumen ejecutivo detallará la
información analizada a nivel de programa
presupuestal".

El seguimiento en el marco del Presupuesto por
Resultados (PpR) se realiza sobre los avances en los productos y
resultados del gasto público en general, con
énfasis inicial en los Programas Presupuestales. Dicho
seguimiento está a cargo del Ministerio de Economía
y Finanzas.

Los Ministerios y sectores responsables de los Programas
Presupuestales y los pliegos que intervienen en la
ejecución de las metas físicas y financieras de los
productos comprendidos en los Programas Presupuestales, velan por
la calidad de la información remitida.

Asimismo estas entidades, establecen los valores
iníciales o línea de base, las metas nacionales
anuales y multianuales en los indicadores de resultados y
productos, los estándares mínimos nacionales
obligatorios y la estructura de costos requeridos para la
prestación de servicios de los Programas Presupuestales
Estratégicos.

El Instituto Nacional de Estadística e
Informática (INEI) genera la información
estadística necesaria para el seguimiento de los
indicadores en los ámbitos correspondientes a su
misión, en el marco del Presupuesto por Resultados (PpR),
particularmente de aquellos que no pudieran ser generados por los
sistemas estadísticos propios de las entidades
involucradas en la aplicación del Presupuesto por
Resultados (PpR).

El Ministerio de Economía y Finanzas en
coordinación con los responsables de los pliegos
presupuestales involucrados cuenta con un sistema que brinda
información pública, mediante su portal, de la
ejecución de las metas físicas y financieras de los
productos de los Programas Presupuestales Estratégicos, de
acuerdo con las unidades de medida y los costos definidos para
ello.

La evaluación en el marco del Presupuesto por
Resultados (PpR) consiste en el análisis
sistemático y objetivo de un proyecto, programa o
política en curso o concluido, en razón a su
diseño, ejecución, eficiencia, eficacia e impacto y
resultados en la población, sin perjuicio de las normas y
procesos establecidos por el Sistema Nacional de Inversión
Pública (SNIP) relativos a los proyectos de
inversión. Los resultados de las evaluaciones vinculan a
las entidades cuyas acciones han sido objeto de las mismas, las
cuales deberán asumir compromisos formales de mejora sobre
su desempeño. Las evaluaciones son realizadas por personas
naturales o jurídicas, en este último caso,
diferentes a las entidades que ejecutan acciones que son objeto
de las evaluaciones.

El diseño y los resultados de las evaluaciones
son compartidos y discutidos con las entidades
involucradas.

El diseño metodológico y los resultados de
las evaluaciones tienen carácter público y son
difundidos en su integridad mediante el portal del Ministerio de
Economía y Finanzas y en los portales de los pliegos y las
unidades ejecutoras evaluadas. Las entidades ejecutoras de las
acciones objeto de la evaluación, deben proporcionar, bajo
responsabilidad del titular de pliego, la información que
requiera la persona natural o jurídica evaluadora para la
realización de sus labores. Las entidades ejecutoras son
responsables de la calidad de la información proporcionada
para las evaluaciones correspondientes.

Teorías sobre
entidades fiscalizadoras superiores

Interpretando a Alejos (2002)[5]; las
entidades fiscalizadoras superiores (EFS ó SAI) son
órganos públicos encargados de fiscalizar la
regularidad de las cuentas y gestión financiera
públicas. En ocasiones también se les asignan
funciones jurisdiccionales, para juzgar y hacer efectiva la
denominada responsabilidad contable. En la mayoría de los
Estados existen instituciones de este tipo, con similares
características. En el Perú la entidad
fiscalizadora superior es la Contraloría General de la
República (CGR). Las entidades fiscalizadoras superiores,
en algunos casos, incorporan ambas funciones, de
fiscalización y enjuiciamiento, y, en otros,
exclusivamente la función fiscalizadora y se organizan en
forma colegiada o mediante un órgano unipersonal, cuyos
titulares o integrantes poseen un mandato que puede ser limitado
en el tiempo ó de carácter vitalicio.

Interpretando a Alejos (2002)[6]; a nivel
nacional, son entidades fiscalizadoras superiores típicas:
los Tribunales de Cuentas del ámbito europeo continental,
y las Contralorías Generales de la República de
Latinoamérica. En el área anglosajona se puede
mencionar a la National Audit Office del Reino Unido y la
Government Accountability Office de Estados Unidos. En el
ámbito internacional cabe destacar el papel de la
Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras
Superiores (INTOSAI, por sus siglas en inglés), una
organización no gubernamental con un estatus especial con
el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, que
agrupa a entidades fiscalizadora superiores de todo el mundo, con
subgrupos de carácter regional, como la EUROSAI, la
OLACEFS (Latinoamérica y el Caribe), que se preocupa de
emitir normas, organizar congresos y de promover estudios en el
ámbito de la fiscalización. Al respecto debe
destacarse la "Declaración de Lima sobre las líneas
básicas de la fiscalización" y la
"Declaración de México sobre Independencia de las
Entidades Fiscalizadoras Superiores".

La Organización Internacional de Entidades
Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) es la organización
central para la fiscalización pública exterior.
Desde más de 50 años la INTOSAI ha proporcionado un
marco institucional para la transferencia y el aumento de
conocimientos para mejorar a nivel mundial la
fiscalización pública exterior y por lo tanto
fortalecer la posición, la competencia y el prestigio de
las distintas EFS en sus respectivos países. De acuerdo al
lema de la INTOSAI, 'Experientia mutua omnibus prodest" el
intercambio de experiencias entre los miembros de la INTOSAI y
los consiguientes descubrimientos y perspectivas constituyen una
garantía para que la fiscalización pública
avance continuamente hacia nuevas metas.

La INTOSAI es un organismo autónomo,
independiente y apolítico. Es una organización no
gubernamental con un estatus especial con el Consejo
Económico y Social de las Naciones Unidas
(ECOSOC).

La INTOSAI ha sido fundada en el año 1953 a
iniciativa del entonces Presidente de la EFS de Cuba, Emilio
Fernández Camus. En 1953 se reunieron 34 EFS para el
primer Congreso de la INTOSAI en Cuba. Actualmente la INTOSAI
cuenta con 190 miembros de pleno derecho y 4 miembros asociados.
La INTOSAI realiza sus tareas con la ayuda de varios
órganos, programas y acontecimientos. Los órganos
de la INTOSAI son: Congreso, Comité Directivo,
Secretaría General y Grupos Regionales de Trabajo. La
Comisión Financiera y Administrativa sirve para la
preparación de decisiones del Comité Directivo. El
Director de Planificación Estratégica garantiza una
eficiente coordinación y la implementación del Plan
Estratégico.

La Organización Internacional de las Entidades
Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), es un organismo
autónomo, independiente y apolítico, creado como
una institución permanente para fomentar el intercambio de
ideas y experiencias entre las Entidades Fiscalizadoras
Superiores de los países miembros, en lo que se refiere a
la auditoría gubernamental. Tiene su sede en Viena,
Austria. La INTOSAI deberá mantener su vinculación
con las Naciones Unidas en la forma actualmente
establecida.

Interpretando a Alejos (2002)[7], la
Participación de pleno derecho en la INTOSAI esta abierta:
a) A las Entidades Fiscalizadoras Superiores de cualquier
país miembro de las Naciones Unidas o de sus organismos
especializados y, b) Las Entidades Fiscalizadoras Superiores de
aquellas organizaciones supranacionales que son sujetos del
derecho internacional y que disponen de un estado jurídico
y de un adecuado grado de integración económica,
técnica-organizativa o financiera.

Por Entidades Fiscalizadoras Superiores se entienden
aquellas instituciones públicas de un Estado o de una
organización supranacional que ejercen, de acuerdo con las
leyes u otros actos formales del Estado o de la
organización supranacional, de forma independiente – con o
sin competencias jurisdiccionales – la máxima
función de control financiero de dicho Estado o de dicha
organización supranacional, sea cual fuere su
denominación, modalidad de constitución u
organización.

Los organismos internacionales, profesionales y de otras
clases que compartan las metas de la fiscalización
externa-pública pueden participar como miembros asociados
de ésta. Solicitudes de ingreso como miembro asociado
serán transmitidas a la Secretaría General a
través de la correspondiente Entidad Fiscalizadora
Superior nacional. Instituciones internacionales y
supranacionales dirigen sus solicitudes de ingreso como miembro
asociado directamente a la Secretaría General de la
INTOSAI. Los miembros asociados no tienen derecho a voto. Los
miembros asociados pueden participar en las actividades y los
programas de la INTOSAI, y beneficiarse de las capacidades de
ésta.

Para el ingreso en la INTOSAI como miembro asociado se
deben cumplir los siguientes criterios: a) Organizaciones
internacionales que operan a escala global; b) estas
organizaciones deben trabajar directa- o indirectamente en los
campos de la rendición de cuentas, transparencia, lucha
contra la corrupción, gobernanza; c) estas organizaciones
deben ser estatales, sin fines de lucro o sin orientación
a lucros; d) deben ser organizaciones non-políticas con un
amplio apoyo dentro de la comunidad de la INTOSAI.

Incumbe al Comité Directivo examinar las
calificaciones para el ingreso en la INTOSAI y la admisión
de nuevos miembros de pleno derecho y miembros
asociados.

Interpretando a Alejos (2002)[8], la
INTOSAI es la organización profesional de las Entidades
Fiscalizadoras Superiores (EFS) de países que pertenecen a
las Naciones Unidas (ONU) o a sus organismos especializados y es
el organismo internacional reconocido que representa a las EFS.
Las EFS desempeñan un importante papel en la
fiscalización de las cuentas y las actividades de la
Administración pública, y en la promoción de
una correcta gestión financiera y una rendición de
cuentas global de sus Gobiernos. La INTOSAI constituye un foro
para que los auditores gubernamentales de todo el mundo puedan
debatir los temas de interés recíproco y mantenerse
al tanto de los últimos avances en la fiscalización
y de las otras normas profesionales y mejores prácticas
que sean aplicables. A través de los congresos trienales,
reuniones de comités y otras comunicaciones
periódicas, la INTOSAI se centra en los temas clave que
tratan las EFS y ayuda a sus miembros a desarrollar soluciones
innovadoras a los desafíos compartidos. De conformidad con
estos objetivos, el lema de la INTOSAI es "La experiencia mutua
beneficia a todos".

Fundada en 1953, cuando 34 EFS se reunieron en el primer
congreso de la INTOSAI celebrado en Cuba, tiene actualmente 189
miembros de pleno derecho y 4 miembros asociados. Desde entonces,
la INTOSAI ha proporcionado un marco institucional para que las
EFS mejoren el nivel y las capacidades profesionales.

En 1977 la INTOSAI aprobó la Declaración
de Lima de Principios Básicos del Control Financiero. Esta
declaración fundamental articula el enfoque
filosófico y conceptual de la INTOSAI, y con la
Declaración de México sobre la Independencia de
2007, pone de relieve la independencia y los valores
democráticos. La INTOSAI publica normas internacionales y
orientaciones para las auditorías financieras, de
cumplimiento y de rendimiento, y proporciona asesoramiento para
la buena gobernanza.

La INTOSAI tiene cinco lenguas oficiales: alemán,
árabe, español, francés e inglés. Es
un grupo voluntario cuyo éxito depende del apoyo
coherente, profesional y financiero de sus miembros. La INTOSAI
reconoce que su fuerza reside en la diversidad cultural,
lingüística y gubernamental de sus miembros en todo
el mundo, y busca una representación equilibrada de las
regiones y los sistemas de fiscalización. La INTOSAI
actúa a través de la consulta y el consenso,
independientemente de dimensiones geográficas o fuerza
económica. La INTOSAI pone énfasis en el respeto a
la soberanía nacional y la igualdad entre sus
miembros.

El INCOSAI, un congreso que se celebra cada tres
años en un país diferente, es el órgano
supremo de la INTOSAI y en el que participa la totalidad de sus
miembros. Cada país tiene un voto, y ningún
país miembro tiene derecho a veto. El Comité
Directivo -formado por 18 EFS miembros- rinde cuentas ante los
miembros.

Interpretando a Alejos (2002)[9], la
INTOSAI también está asociada con otras
organizaciones: la Unión Interparlamentaria (IPU), la
Federación Internacional de Contadores (IFAC), el
Instituto de Auditores Internos (IIA), la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(OCDE), así como el Banco Mundial y otros miembros de la
comunidad de donantes. La INTOSAI coopera también con la
ONU en promover la buena gobernanza y la lucha contra la
corrupción.

La INTOSAI ha celebrado un acuerdo significativo con 15
organizaciones incluyendo instituciones de donantes
internacionales y agencias de desarrollo-país, para
mejorar el desarrollo de capacidad de las EFS alrededor del
mundo. En octubre de 2009 se firmó un Memorándum de
Entendimiento, el cual estableció la cooperación
para fortalecer la capacidad de las EFS aumentando su eficacia
como instrumentos de rendición de cuentas, transparencia,
buena gobernanza y lucha contra la corrupción en sus
respectivos países.

De acuerdo a los Estatutos de la INTOSAI, el Auditor
General de Austria es el Secretario General. La sede central de
la Secretaría General de la INTOSAI se encuentra en Viena.
El Director de Planificación Estratégica (DPE)
reporta directamente al Secretario General, y en
coordinación con esa oficina, ayuda a asegurar el logro de
los objetivos estratégicos de la INTOSAI. Las principales
tareas de la Secretaría General consisten en actuar como
nexo, tanto dentro de la INTOSAI como también con las
contrapartes externas, con el fin de contribuir a la visibilidad
del trabajo y la calidad de la INTOSAI y de sus miembros. La
Secretaría General trabaja también para realzar el
papel de la INTOSAI y de sus miembros como instituciones
independientes, competentes y eficaces de auditoría
gubernamental, acrecentando de esta manera la transparencia,
responsabilidad y credibilidad para el beneficio de todos. La EFS
de Noruega asumió en el 2001 la presidencia de la
Iniciativa de Desarrollo de la INTOSAI (IDI). La EFS de los
Estados Unidos (Oficina de Responsabilidad Gubernamental de los
EEUU) publica un boletín titulado International Journal of
Government Auditing (Revista Internacional de Auditoría
Gubernamental).

Interpretando a Alejos (2002)[10], la
principal tarea de las entidades fiscalizadoras superiores (EFS)
es examinar si los fondos públicos se gastan de manera
económica y eficiente, cumpliendo con las normas y
reglamentos existentes. Las EFS necesitan ser independientes de
las entidades que auditan y deben estar protegidas contra
cualquier forma de influencia externa. También resulta
crucial que sus métodos de auditoría estén
basados en conocimientos técnicos y científicos
actuales, y que los auditores tengan las calificaciones
profesionales e integridad moral necesarias. Sólo una
labor fiscalizadora de gobiernos que sea externa e independiente
-en conjunción con un equipo y metodologías
profesionales- puede garantizar información sobre los
resultados de la auditoría que sea imparcial, confiable y
objetiva. La INTOSAI proporciona apoyo recíproco a las EFS
y fomenta el intercambio de ideas, conocimientos y experiencias
entre ellas. También otorga una voz a las EFS dentro de la
comunidad internacional y promueve el progreso continuo entre sus
miembros.

Durante el período de planificación
estratégica anterior de 2005-2010, la INTOSAI llevó
a cabo numerosas actividades de la INTOSAI que brindaron un
aporte para satisfacer los requerimientos y cumplir con las
obligaciones profesionales de las EFS. Estas incluyeron, ente
otras, la adopción de la Declaración de
México sobre la Independencia de las EFS y el
establecimiento y la adopción de Normas Internacionales de
Entidades Fiscalizadoras Superiores (ISSAI) y de la Guía
de la INTOSAI para la Buena Gobernanza (INTOSAI GOV). El
Comité de Normas Profesionales y el Comité de
Compartir Conocimientos han desarrollado un número
considerable de normas, directrices, y mejores prácticas
para la comunidad de la INTOSAI. Una prioridad estratégica
clave para el período que viene será el apoyar a
las EFS en la implementación del marco de LAS ISSAI de la
manera más exitosa posible. Además, el
establecimiento de un Comité Directivo para compartir
conocimientos aumentó la eficiencia de este proceso.
Más aún, la Estrategia de Comunicación de la
INTOSAI ha fortalecido sustancialmente y ha mejorado la
comunicación interna y externa y de la INTOSAI. El
Comité de Creación de Capacidades también ha
desarrollado una serie de guías y materiales, tales como
la "Guía para la Creación de Capacidades en las
EFS" ("Building Capacity in SAIs: a Guide") y el "Directorio de
Proyectos de Creación de Capacidades" ("Directory for
Capacity Buildings Projects"). Estos materiales, los cuales
constituyen una gran ayuda tanto para la INTOSAI como
también para las EFS miembros y sus contrapartes, tienen
como objetivo apoyar el desarrollo, la gestión y el
monitoreo de proyectos de creación de capacidades.
Más allá de ello, la Estrategia de
Comunicación de la INTOSAI ha fortalecido y mejorado
sustancialmente la comunicación de la INTOSAI, tanto
interna como externa.

Interpretando a Alejos (2002)[11]; el
enfoque estratégico de la INTOSAI en la creación de
capacidades fue enfatizado por la firma de un Memorándum
de Entendimiento (MdE) entre la INTOSAI y la comunidad de
donantes. Este MdE establece la cooperación para
fortalecer las capacidades de las EFS con miras a aumentar su
eficacia como un instrumento de rendición de cuentas,
transparencia, buena gobernanza, y anticorrupción en sus
países. La elaboración de Planes
Estratégicos y de Desarrollo a través de la
organización va a ser un punto importante en la agenda de
la INTOSAI para este nuevo período de planeamiento
estratégico, como parte de la promoción del MdE
para el financiamiento a través de donantes. El apoyo de
la creación de capacidades a nivel institucional entre las
EFS con miras a facilitar su trabajo será una de las
prioridades estratégicas del próximo período
de planificación estratégica.

En 2004 la INTOSAI adoptó su primer Plan
Estratégico para orientar sus operaciones. El plan fue
adoptado en el congreso INCOSAI de Budapest y consistía en
tres metas primarias relacionadas con la misión y una meta
organizacional. Este documento presenta el segundo Plan
Estratégico que abarca el período de seis
años 2011-2016, adoptado por el XX INCOSAI en
Sudáfrica en 2010. La estructura del nuevo plan es la
misma, y la misión, la visión y las metas de la
INTOSAI continúan siendo los fundamentos sobre los cuales
se basa el plan. Los pilares de nuestra misión y nuestras
metas se basan en los siete valores centrales de la INTOSAI, que
aparecen en el margen inferior de cada página de este
documento. Es imperativo recalcar la importancia que tienen estos
valores, ya que forman la base para las estrategias del plan. Si
bien la misión, la visión y las metas de la INTOSAI
continúan siendo los fundamentos del plan, esta nueva
versión también destaca seis estrategias
prioritarias.

Para respaldar los cuatro objetivos estratégicos
según los cuales – en líneas generales – se
organiza el trabajo de la INTOSAI, ésta ha identificado
cuatro prioridades estratégicas para ayudar a enfocar su
labor en los próximos años. Ya que los ciudadanos
del mundo, los poderes legislativos, los medios de
comunicación y los miembros de la comunidad internacional
dependen las EFS para ayudar a asegurar del uso apropiado de los
fondos públicos y del patrimonio de las naciones, las
prioridades estratégicas detalladas más adelante
serán cruciales cuando la INTOSAI y sus EFS miembros
luchen contra la corrupción y ayuden a promover la
rendición de cuentas, la transparencia y la buena
gobernanza.

En forma consistente con las Declaraciones de Lima y
México, la INTOSAI debe asegurar un marco constitucional o
jurídico apropiado que incluya un mandato de
fiscalización integral y el acceso ilimitado a la
información, y permita a la vez la publicación
irrestricta de los informes de las EFS. La INTOSAI apoya la
creación de capacidades institucionales para garantizar la
independencia organizacional y financiera, porque sólo las
EFS que sean totalmente independientes y profesionales pueden
asegurar la rendición de cuentas, transparencia, buena
gobernanza, así como la utilización racional de
fondos públicos y la eficiencia de los esfuerzos contra la
corrupción. Para contribuir a promover estos principios,
las Declaraciones de Lima y México deberían ser
incluidas en documentos de la ONU, ya que estos textos ayudan a
proteger la independencia de las EFS en términos
funcionales, organizacionales y de equipo, lo que es necesario
para una auditoría gubernamental eficaz.

Bajo el auspicio del Comité de Normas
Profesionales y el Comité de Compartir Conocimientos, se
han desarrollado colecciones impresionantes de normas,
directrices y mejores prácticas. Al adoptar una cantidad
considerable de ISSAI en el Congreso de la INTOSAI de 2010, la
INTOSAI contará con una colección integral y
actualizada de normas internacionales, directrices y mejores
prácticas para la auditoría del sector
público, que será de un valor considerable para sus
miembros. Por lo tanto, una prioridad estratégica clave
para el siguiente período será implementar el marco
de ISSAI de la mejor manera posible. La implementación del
marco de ISSAI será una tarea exigente que
requerirá atención a nivel mundial, regional y
nacional. La INTOSAI proporcionará una estrategia clara
para la implementación del marco de ISSAI, y
organizará una amplia gama de actividades dirigidas a
facilitar una implementación exitosa.

Si bien debe reconocerse el considerable progreso que se
ha conseguido en los esfuerzos de creación de capacidades
a través de la INTOSAI, es necesario que exista un
progreso continuo. La introducción del marco de ISSAI con
sus exigencias de adopción y e implementación
progresiva, resalta la necesidad de esfuerzos sostenidos para la
creación de capacidades. En octubre de 2009, la INTOSAI
firmó un MdE con la comunidad donante para promover la
creación de capacidades de las EFS en países en
desarrollo. Quince organizaciones, incluyendo instituciones que
son donantes internacionales y agencias de desarrollo-país
han firmado el acuerdo. Se ha formado un Comité de
Dirección, el mismo que se reunió en Marruecos en
febrero de 2010. La iniciativa busca incrementar la ayuda
financiera otorgada por la sociedad donante para esfuerzos de
creación de capacidades, y a mejorar la calidad de su
apoyo a través de canales más estratégicos y
armónicos. La mayor concentración de este apoyo se
establecerá en los niveles nacional y regional y
está dirigida a complementar los planes existentes en
materia de creación de capacidades. Durante el
período de planeamiento estratégico próximo,
la INTOSAI se esforzará por implementar exitosamente la
cooperación con la sociedad de donantes, buscando un nivel
sostenido y mayor de creación de capacidades de las EFS en
países en desarrollo. Más aún, se
concentrarán esfuerzos en apartarse de un apoyo a la
creación de capacidades realizado caso por caso,
acercándose a un enfoque más estratégico y
coordinado para la creación de capacidades de las EFS en
países en desarrollo. La INTOSAI, como comunidad, se ha
comprometido en el MdE a promover el desarrollo de planes
estratégicos individuales dirigidos al país y el
desarrollo de planes de acción que sean integrales y
realistas y definan prioridades.

Las entidades fiscalizadoras superiores representan
pilares importantes de sus sistemas nacionales
democráticos y juegan un rol principal en la mejora del
desempeño del sector público, subrayando la
importancia de los principios de buena gobernanza, transparencia
y rendición de cuentas. Considerando el creciente
interés de accionistas externos e internos y la creciente
gama de servicios de auditoría ofrecidas por las EFS, la
INTOSAI reconoce la necesidad de demostrar progresivamente los
valores y beneficios que las EFS otorgan. Esto ayuda a promover
la confianza pública en las EFS. La INTOSAI
prestará especial atención al hecho de que las
entidades fiscalizadoras superiores deberían evaluar su
valor y sus beneficios, tanto en términos de cómo
llevan a cabo e informan sobre sus propias operaciones, como en
términos de cómo agregan valor y mejoran la
administración financiera pública en el entorno en
que se desenvuelven.

Interpretando a Alejos (2002)[12]; la
corrupción es un problema omnipresente y global que
amenaza las finanzas públicas, el orden jurídico y
la prosperidad social, pone en peligro la seguridad social e
impide reducir la pobreza. La INTOSAI debe guiar con el ejemplo
en la lucha contra la corrupción, y está cumpliendo
con su responsabilidad de asegurar la transparencia y
prevención a través de muchas actividades y
medidas. La auditoría gubernamental tal como la llevan a
cabo las EFS crea transparencia, hace visible el riesgo y crea
controles internos sólidos y eficaces para contribuir
específicamente a la prevención de la
corrupción, siguiendo el espíritu de la
Convención de las Naciones Unidas contra la
Corrupción. Para prevenir la corrupción y luchar
contra ella se requiere una estrecha cooperación de la
INTOSAI, incluyendo sus grupos de trabajo regionales y las EFS,
con organizaciones internacionales y sociedades civiles en una
red anticorrupción, así como otras actividades
similares, siempre y cuando esta cooperación se encuentre
en total concordancia con la independencia de la INTOSAI y las
EFS, así como la objetividad del trabajo de
auditoría y los mandatos de las EFS nacionales, su
ámbito de acción y el marco legal
pertinente.

Interpretando a Alejos (2002)[13]; la
política de comunicación adoptada por XIX INCOSAI
en 2007 se concentra en los beneficios del libre flujo de
información, ideas, experiencias y conocimientos entre los
miembros de la INTOSAI, y promueve la libre comunicación
entre los mismos. La política también se enfoca en
los beneficios de establecer un enfoque claro y coordinado para
comunicarse externamente, de modo que se asegure la consistencia
y la propiedad en lo expresado. Para alcanzar estos logros, la
INTOSAI ha establecido cinco objetivos de comunicación
como se definen luego en la Meta 3, y ha desarrollado una
Estrategia para Promover la Comunicación Eficaz. La
INTOSAI promoverá la comunicación activa y eficaz
sobre la base de la Política de Comunicación de la
INTOSAI y la Estrategia de Comunicación de la INTOSAI,
establecidas en las Directrices de Comunicación adoptadas
por la INTOSAI. Ello facilitará la comunicación
interna y externa de manera oportuna, certera y transparente, en
aras de perfeccionar la auditoría gubernamental a nivel
mundial.

Interpretando a Bravo (2010)[14], en el
Perú, se tiene la LEY Nº 27785- Ley Orgánica
del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría
General de la República que considera a la
Contraloría General de la República como el ente
técnico rector del Sistema Nacional de Control y por tanto
la Entidad Fiscalizadora Superior, dotado de autonomía
administrativa, funcional, económica y financiera, que
tiene por misión dirigir y supervisar con eficiencia y
eficacia el control gubernamental, orientando su accionar al
fortalecimiento y transparencia de la gestión de las
entidades, la promoción de valores y la responsabilidad de
los funcionarios y servidores públicos, así como,
contribuir con los Poderes del Estado en la toma de decisiones y
con la ciudadanía para su adecuada participación en
el control social. La ley también establece las normas que
regulan el ámbito, organización, atribuciones y
funcionamiento del Sistema Nacional de Control y de la
Contraloría General de la República como ente
técnico rector de dicho Sistema. Son atribuciones de la
Contraloría General, las siguientes:

a) Tener acceso en cualquier momento y sin
limitación a los registros, documentos e
información de las entidades, aun cuando sean secretos;
así como requerir información a particulares que
mantengan o hayan mantenido relaciones con las entidades; siempre
y cuando no violen la libertad individual;

b) Ordenar que los órganos del Sistema realicen
las acciones de control que a su juicio sean necesarios o ejercer
en forma directa el control externo posterior sobre los actos de
las entidades;

c) Supervisar y garantizar el cumplimiento de las
recomendaciones que se deriven de los informes de control
emanados de cualquiera de los órganos del
Sistema;

d) Disponer el inicio de las acciones legales
pertinentes en forma inmediata, por el Procurador Público
de la Contraloría General o el Procurador del Sector o el
representante legal de la entidad examinada, en los casos en que
en la ejecución directa de una acción de control se
encuentre daño económico o presunción de
ilícito penal.

e) Normar y velar por la adecuada implantación de
los Órganos de Auditoría Interna, requiriendo a las
entidades el fortalecimiento de dichos órganos con
personal calificado e infraestructura moderna necesaria para el
cumplimiento de sus fines;

f) Presentar anualmente al Congreso de la
República el Informe de Evaluación a la Cuenta
General de la República, para cuya formulación la
Contraloría General dictará las disposiciones
pertinentes;

g) Absolver consultas, emitir pronunciamientos
institucionales e interpretar la normativa del control
gubernamental con carácter vinculante, y de ser el caso,
orientador. Asimismo establecerá mecanismos de
orientación para los sujetos de control respecto a sus
derechos, obligaciones, prohibiciones e incompatibilidades
previstos en la normativa de control.

h) Aprobar el Plan Nacional de Control y los planes
anuales de control de las entidades.

i) Efectuar las acciones de control ambiental y sobre
los recursos naturales, así como sobre los bienes que
constituyen el Patrimonio Cultural de la Nación,
informando periódicamente a la Comisión competente
del Congreso de la República;

j) Emitir opinión previa vinculante sobre
adquisiciones y contrataciones de bienes, servicios u obras, que
conforme a ley tengan el carácter de secreto militar o de
orden interno exonerados de Licitación Pública,
Concurso Público o Adjudicación Directa;

k) Otorgar autorización previa a la
ejecución y al pago de los presupuestos adicionales de
obra pública, y de las mayores prestaciones de
supervisión en los casos distintos a los adicionales de
obras, cuyos montos excedan a los previstos en la Ley de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado, y su Reglamento
respectivamente, cualquiera sea la fuente de
financiamiento;

l) Informar previamente sobre las operaciones, fianzas,
avales y otras garantías que otorgue el Estado, inclusive
los proyectos de contrato, que en cualquier forma comprometa su
crédito o capacidad financiera, sea que se trate de
negociaciones en el país o en el exterior;

ll) Designar de manera exclusiva, Sociedades de
Auditoría que se requieran, a través de Concurso
Público de Méritos, para efectuar Auditorías
en las entidades, supervisando sus labores con arreglo a las
disposiciones de designación de Sociedades de
Auditoría que para el efecto se emitan; m) Requerir el
apoyo y/o destaque de funcionarios y servidores de las entidades
para la ejecución de actividades de control
gubernamental;

n) Recibir y atender denuncias y sugerencias de la
ciudadanía relacionadas con las funciones de la
administración pública, otorgándoles el
trámite correspondiente sea en el ámbito interno, o
derivándolas ante la autoridad competente; estando la
identidad de los denunciantes y el contenido de la denuncia
protegidos por el principio de reserva;

ñ) Promover la participación ciudadana,
mediante audiencias públicas y/o sistemas de vigilancia en
las entidades, con el fin de coadyuvar en el control
gubernamental;

o) Participar directamente y/o en coordinación
con las entidades en los procesos judiciales, administrativos,
arbitrales u otros, para la adecuada defensa de los intereses del
Estado, cuando tales procesos incidan sobre recursos y bienes de
éste;

p) Recibir, registrar, examinar y fiscalizar las
Declaraciones Juradas de Ingresos y de Bienes y Rentas que deben
presentar los funcionarios y servidores públicos obligados
de acuerdo a ley;

q) Verificar y supervisar el cumplimiento de las
disposiciones sobre prohibiciones e incompatibilidades de
funcionarios y servidores públicos y otros, así
como de las referidas a la prohibición de ejercer la
facultad de nombramiento de personal en el Sector Público
en casos de nepotismo, sin perjuicio de las funciones conferidas
a los órganos de control;

r) Citar y tomar declaraciones a cualquier persona cuyo
testimonio pueda resultar útil para el esclarecimiento de
los hechos materia de verificación durante una
acción de control, bajo los apremios legales
señalados para los testigos;

s) Dictar las disposiciones necesarias para articular
los procesos de control con los Planes y Programas Nacionales, a
efecto de visualizar de forma integral su cumplimiento, generando
la información pertinente para emitir recomendaciones
generales a los Poderes Ejecutivo y Legislativo sobre la
administración de los recursos del Estado, en
función a las metas previstas y las alcanzadas, así
como brindar asistencia técnica al Congreso de la
República, en asuntos vinculados a su competencia
funcional;

t) Emitir disposiciones y/o procedimientos para
implementar operativamente medidas y acciones contra la
corrupción administrativa, a través del control
gubernamental, promoviendo una cultura de honestidad y probidad
de la gestión pública, así como la
adopción de mecanismos de transparencia e integridad al
interior de las entidades, considerándose el concurso de
la ciudadanía y organizaciones de la sociedad
civil.

u) Establecer los procedimientos para que los titulares
de las entidades rindan cuenta oportuna ante el Órgano
Rector, por los fondos o bienes del Estado a su cargo, así
como de los resultados de su gestión; v) Asumir la defensa
del personal de la Institución a cargo de las labores de
control, cuando se encuentre incurso en acciones legales;
derivadas del debido cumplimiento de la labor funcional, aun
cuando al momento de iniciarse la acción, el
vínculo laboral con el personal haya terminado;

w) Establecer el procedimiento selectivo de control
sobre las entidades públicas beneficiarias por las
mercancías donadas provenientes del extranjero;

x) Ejercer el control de desempeño de la
ejecución presupuestal, formulando recomendaciones que
promuevan reformas sobre los sistemas administrativos de las
entidades sujetas al Sistema;

y) Regular el procedimiento, requisitos, plazos y
excepciones para el ejercicio del control previo externo a que
aluden los literales j), k) y l) del presente artículo,
así como otros encargos que se confiera al Organismo
Contralor, emitiendo la normativa pertinente que contemple los
principios que rigen el control gubernamental;

z) Celebrar Convenios de cooperación
interinstitucional con entidades públicas o privadas,
nacionales o extranjeras.

Los Informes de Control emitidos por el Sistema Nacional
de Control constituyen actos de la administración interna
de los órganos conformantes de éste, y pueden ser
revisados de oficio por la Contraloría General, quien
podrá disponer su reformulación, cuando su
elaboración no se haya sujetado a la normativa de control,
dando las instrucciones precisas para superar las deficiencias,
sin perjuicio de la adopción de las medidas correctivas
que correspondan. El Congreso de la República fiscaliza la
gestión de la Contraloría General.

Interpretando a Bravo (2010)[15], en
función al interés institucional, la CGR participa
principalmente en las instancias de la INTOSAI siguientes: a)
Comité de Creación de Capacidades: Su finalidad es
promover competencias y capacidades profesionales en las EFS
mediante la formación, la asistencia técnica y
otras actividades de desarrollo; la presidencia está a
cargo de EFS de Marruecos, la CGR del Perú participa como
miembro. Actualmente está conformado por tres
Subcomités:

– Subcomité 1: Fomento de mayores actividades de
creación de capacidades entre los miembros de la INTOSAI.
(Presidencia: EFS de Reino Unido);

Subcomité 2: Desarrollo de Servicios de
Asesoría y Consultoría, presidida por la
Contraloría General de la República del
Perú;

Subcomité 3: Fomento de las mejores
prácticas y garantía de calidad a través de
revisión de pares. (Presidencia: EFS de Alemania);
Subcomité

2: Desarrollo de Servicios de Asesoría y
Consultoría, el cual tiene por objetivos: Desarrollar una
base de datos de expertos e investigadores en
fiscalización pública; Alentar programas de
auditoría conjunta, coordinada y paralela; Promover
programas de pasantías y visitas técnicas; b) La
CGR del Perú como responsable de la línea de
acción "Creación y desarrollo de una base de datos
de expertos e investigadores en fiscalización
pública" ha desarrollado el aplicativo: Grupo de Trabajo
sobre Auditoría del Medio Ambiente: Su propósito es
mejorar los instrumentos y mandatos de auditoría de la
protección del Medio. El Grupo de Trabajo presta especial
atención a auditorías conjuntas de EFS acerca de
asuntos y políticas transfronterizos así como a la
auditoría de acuerdos internacionales acerca del medio
ambiente. La presidencia de este Grupo de Trabajo está a
cargo de la EFS de Estonia, la CGR del Perú participa como
miembro; c) Grupo de Trabajo para la Rendición de Cuentas
y la Auditoría para la Ayuda en Casos de
Catástrofes: Tiene como objetivo establecer una plataforma
internacional de EFS de países favorecidos de ayuda
internacional y de países donantes, para enfocar las
capacidades y competencias específicas de la
fiscalización pública externa (internacional); d)
El Grupo de Trabajo promueve la transparencia e
información en el traspaso de donaciones y además
identifica el rol de las organizaciones internacionales
(multilaterales, ONG). Basándose en las lecciones
aprendidas, aspira desarrollar mejores prácticas para
gobiernos nacionales, instituciones internacionales y ONGs para
fomentar la rendición de cuentas en la ayuda para
catástrofes. La presidencia está a cargo del
Tribunal de Cuentas Europeo, la CGR del Perú participa
como miembro; e) Grupo de Trabajo para la Lucha contra la
Corrupción y el Lavado de Dinero: Su propósito es
promover un papel proactivo y de cooperación entre los
miembros de la INTOSAI en lo que se refiere a la lucha contra el
lavado de dinero y la corrupción, así como de la
necesidad de la independencia de la INTOSAI. La presidencia de
este Grupo de Trabajo está a cargo de la EFS de Egipto,
actualmente la participa como miembro. La Contraloría
General de la República del Perú presidió
desde su fundación hasta el año 2008 este Grupo de
Trabajo cuando fue Task Force,

Del mismo modo, revierte importancia para la CGR del
Perú, las instancias siguientes: a) Subcomité de
Contabilidad e Informes: Su propósito es estudiar los
temas relacionados con la contabilidad y los informes financieros
del sector público; la presidencia está a cargo de
la EFS de Canadá, la CGR del Perú participa como
miembro del Subcomité; b) Grupo de Trabajo sobre
Auditoría de Tecnologías de Información
(TI): Su propósito es ayudar a las EFS a desarrollar sus
conocimientos y aptitudes en el ámbito de la
utilización y la auditoría de tecnología de
información, proporcionando información y recursos
para el intercambio de experiencias, y alentando la
colaboración bilateral y regional. La presidencia de este
Grupo de Trabajo está a cargo de la EFS de India, la CGR
del Perú participa como miembro; c) Grupo de Trabajo sobre
Valor y Beneficio de las EFS: Su propósito es propiciar el
reconocimiento de la EFS como una organización modelo
independiente y como una institución que crea valor y
diferencia en la vida de los ciudadanos. Actualmente la
presidencia está a cargo de la EFS de Sudáfrica. La
CGR del Perú participa como miembro.

Sistema de control
gubernamental

El Sistema Nacional de Control, está normado por
la LEY Nº 27785 – Ley Orgánica del Sistema Nacional
de Control y de la Contraloría General de la
República. Dicho Sistema tiene por filosofía,
propender al apropiado, oportuno y efectivo ejercicio del control
gubernamental, para prevenir y verificar, mediante la
aplicación de principios, sistemas y procedimientos
técnicos, la correcta, eficiente y transparente
utilización y gestión de los recursos y bienes del
Estado, el desarrollo honesto y probo de las funciones y actos de
las autoridades, funcionarios y servidores públicos,
así como el cumplimiento de metas y resultados obtenidos
por las instituciones sujetas a control, con la finalidad de
contribuir y orientar el mejoramiento de sus actividades y
servicios en beneficio de la Nación.

El Sistema Nacional de Control es el conjunto de
órganos de control, normas, métodos y
procedimientos, estructurados e integrados funcionalmente,
destinados a conducir y desarrollar el ejercicio del control
gubernamental en forma descentralizada. Su actuación
comprende todas las actividades y acciones en los campos
administrativo, presupuestal, operativo y financiero de las
entidades y alcanza al personal que presta servicios en ellas,
independientemente del régimen que las regule. El Sistema
está conformado por los siguientes órganos de
control: a) La Contraloría General, como ente
técnico rector; b) Todas las unidades orgánicas
responsables de la función de control gubernamental sean
éstas de carácter sectorial, regional,
institucional o se regulen por cualquier otro ordenamiento
organizacional; c) Las sociedades de auditoría externa
independientes, cuando son designadas por la Contraloría
General y contratadas, durante un período determinado,
para realizar servicios de auditoría en las entidades:
económica, financiera, de sistemas informáticos, de
medio ambiente y otros.

El ejercicio del control gubernamental por el Sistema
Nacional de Control en las entidades, se efectúa bajo la
autoridad normativa y funcional de la Contraloría General
de la República, la que establece los lineamientos,
disposiciones y procedimientos técnicos correspondientes a
su proceso, en función a la naturaleza y/o
especialización de dichas entidades, las modalidades de
control aplicables y los objetivos trazados para su
ejecución. Dicha regulación permitirá la
evaluación, por los órganos de control, de la
gestión de las entidades y sus resultados. La
Contraloría General de la República, en su calidad
de ente técnico rector, organiza y desarrolla el control
gubernamental en forma descentralizada y permanente, el cual se
expresa con la presencia y accionar de los órganos a que
se refiere el literal b) del artículo precedente en cada
una de las entidades públicas de los niveles central,
regional y local, que ejercen su función con independencia
técnica.

Son atribuciones del Sistema Nacional de Control las
siguientes: a) Efectuar la supervisión, vigilancia y
verificación de la correcta gestión y
utilización de los recursos y bienes del Estado, el cual
también comprende supervisar la legalidad de los actos de
las instituciones sujetas a control en la ejecución de los
lineamientos para una mejor gestión de las finanzas
públicas, con prudencia y transparencia fiscal, conforme a
los objetivos y planes de las entidades, así como de la
ejecución de los presupuestos del Sector Público y
de las operaciones de la deuda pública; b) Formular
oportunamente recomendaciones para mejorar la capacidad y
eficiencia de las entidades en la toma de sus decisiones y en el
manejo de sus recursos, así como los procedimientos y
operaciones que emplean en su accionar, a fin de optimizar sus
sistemas administrativos, de gestión y de control interno;
c) Impulsar la modernización y el mejoramiento de la
gestión pública, a través de la
optimización de los sistemas de gestión y
ejerciendo el control gubernamental con especial énfasis
en las áreas críticas sensibles a actos de
corrupción administrativa; d) Propugnar la
capacitación permanente de los funcionarios y servidores
públicos en materias de administración y control
gubernamental. Los objetivos de la capacitación
estarán orientados a consolidar, actualizar y especializar
su formación técnica, profesional y ética.
Para dicho efecto, la Contraloría General, a través
de la Escuela Nacional de Control, o mediante Convenios
celebrados con entidades públicas o privadas ejerce un rol
tutelar en el desarrollo de programas y eventos de esta
naturaleza. Los titulares de las entidades están obligados
a disponer que el personal que labora en los sistemas
administrativos participe en los eventos de capacitación
que organiza la Escuela Nacional de Control, debiendo tales
funcionarios y servidores acreditar cada dos años dicha
participación. Dicha obligación se hace extensiva a
las Sociedades de Auditoría que forman parte del Sistema,
respecto al personal que empleen para el desarrollo de las
auditorías externas; e) Exigir a los funcionarios y
servidores públicos la plena responsabilidad por sus actos
en la función que desempeñan, identificando el tipo
de responsabilidad incurrida, sea administrativa funcional, civil
o penal y recomendando la adopción de las acciones
preventivas y correctivas necesarias para su
implementación. Para la adecuada identificación de
la responsabilidad en que hubieren incurrido funcionarios y
servidores públicos, se deberá tener en cuenta
cuando menos las pautas de: identificación del deber
incumplido, reserva, presunción de licitud,
relación causal, las cuales serán desarrolladas por
la Contraloría General; f) Emitir, como resultado de las
acciones de control efectuadas, los Informes respectivos con el
debido sustento técnico y legal, constituyendo prueba
pre-constituida para el inicio de las acciones administrativas
y/o legales que sean recomendadas en dichos informes. En el caso
de que los informes generados de una acción de control
cuenten con la participación del Ministerio Público
y/o la Policía Nacional, no corresponderá abrir
investigación policial o indagatoria previa, así
como solicitar u ordenar de oficio la actuación de
pericias contables; g) Brindar apoyo técnico al Procurador
Público o al representante legal de la entidad, en los
casos en que deban iniciarse acciones judiciales derivadas de una
acción de control, prestando las facilidades y/o
aclaraciones del caso, y alcanzando la documentación
probatoria de la responsabilidad incurrida. Los diversos
órganos del Sistema Nacional de Control ejercen estas
atribuciones y las que expresamente les señala la Ley del
Sistema Nacional de Control y sus normas
reglamentarias.

Interpretando lo establecido por la CGR
(1998)[16], el control gubernamental consiste en
la supervisión, vigilancia y verificación de los
actos y resultados de la gestión pública, en
atención al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y
economía en el uso y destino de los recursos y bienes del
Estado, así como del cumplimiento de las normas legales y
de los lineamientos de política y planes de acción,
evaluando los sistemas de administración, gerencia y
control, con fines de su mejoramiento a través de la
adopción de acciones preventivas y correctivas
pertinentes. El control gubernamental es interno y externo y su
desarrollo constituye un proceso integral y
permanente.

El control interno gubernamental, comprende las acciones
de cautela previa simultánea y de verificación
posterior que realiza la entidad sujeta a control, con la
finalidad que la gestión de sus recursos, bienes y
operaciones se efectúe correcta y eficientemente. Su
ejercicio es previo, simultáneo y posterior. El control
interno previo y simultáneo compete exclusivamente a las
autoridades, funcionarios y servidores públicos de las
entidades como responsabilidad propia de las funciones que le son
inherentes, sobre la base de las normas que rigen las actividades
de la organización y los procedimientos establecidos en
sus planes, reglamentos, manuales y disposiciones
institucionales, los que contienen las políticas y
métodos de autorización, registro,
verificación, evaluación, seguridad y
protección. El control interno posterior es ejercido por
los responsables superiores del servidor o funcionario ejecutor,
en función del cumplimiento de las disposiciones
establecidas, así como por el órgano de control
institucional según sus planes y programas anuales,
evaluando y verificando los aspectos administrativos del uso de
los recursos y bienes del Estado, así como la
gestión y ejecución llevadas a cabo, en
relación con las metas trazadas y resultados obtenidos. Es
responsabilidad del Titular de la entidad fomentar y supervisar
el funcionamiento y confiabilidad del control interno para la
evaluación de la gestión y el efectivo ejercicio de
la rendición de cuentas, propendiendo a que éste
contribuya con el logro de la misión y objetivos de la
entidad a su cargo. El Titular de la entidad está obligado
a definir las políticas institucionales en los planes y/o
programas anuales que se formulen, los que serán objeto de
las verificaciones a que se refiere esta Ley.

El control externo gubernamental es el conjunto de
políticas, normas, métodos y procedimientos
técnicos, que compete aplicar a la Contraloría
General u otro órgano del Sistema por encargo o
designación de ésta, con el objeto de supervisar,
vigilar y verificar la gestión, la captación y el
uso de los recursos y bienes del Estado. Se realiza
fundamentalmente mediante acciones de control con carácter
selectivo y posterior. En concordancia con sus roles de
supervisión y vigilancia, el control externo podrá
ser preventivo o simultáneo, cuando se determine
taxativamente por la presente Ley o por normativa expresa, sin
que en ningún caso conlleve injerencia en los procesos de
dirección y gerencia a cargo de la administración
de la entidad, o interferencia en el control posterior que
corresponda. Para su ejercicio, se aplicarán sistemas de
control de legalidad, de gestión, financiero, de
resultados, de evaluación de control interno u otros que
sean útiles en función a las características
de la entidad y la materia de control, pudiendo realizarse en
forma individual o combinada. Asimismo, podrá llevarse a
cabo inspecciones y verificaciones, así como las
diligencias, estudios e investigaciones necesarias para fines de
control.

Interpretando lo establecido por la CGR
(1998)[17], son principios que rigen el ejercicio
del control gubernamental los siguientes: a) La universalidad,
entendida como la potestad de los órganos de control para
efectuar, con arreglo a su competencia y atribuciones, el control
sobre todas las actividades de la respectiva entidad, así
como de todos sus funcionarios y servidores, cualquiera fuere su
jerarquía; b) El carácter integral, en virtud del
cual el ejercicio del control consta de un conjunto de acciones y
técnicas orientadas a evaluar, de manera cabal y completa,
los procesos y operaciones materia de examen en la entidad y sus
beneficios económicos y/o sociales obtenidos, en
relación con el gasto generado, las metas cualitativas y
cuantitativas establecidas, su vinculación con
políticas gubernamentales, variables exógenas no
previsibles o controlables e índices históricos de
eficiencia; c) La autonomía funcional, expresada en la
potestad de los órganos de control para organizarse y
ejercer sus funciones con independencia técnica y libre de
influencias. Ninguna entidad o autoridad, funcionario o servidor
público, ni terceros, pueden oponerse, interferir o
dificultar el ejercicio de sus funciones y atribuciones de
control.

d) El carácter permanente, que define la
naturaleza continua y perdurable del control como instrumento de
vigilancia de los procesos y operaciones de la entidad; e) El
carácter técnico y especializado del control, como
sustento esencial de su operatividad, bajo exigencias de calidad,
consistencia y razonabilidad en su ejercicio; considerando la
necesidad de efectuar el control en función de la
naturaleza de la entidad en la que se incide; f) La legalidad,
que supone la plena sujeción del proceso de control a la
normativa constitucional, legal y reglamentaria aplicable a su
actuación; g) El debido proceso de control, por el que se
garantiza el respeto y observancia de los derechos de las
entidades y personas, así como de las reglas y requisitos
establecidos; h) La eficiencia, eficacia y economía, a
través de los cuales el proceso de control logra sus
objetivos con un nivel apropiado de calidad y óptima
utilización de recursos; i) La oportunidad, consistente en
que las acciones de control se lleven a cabo en el momento y
circunstancias debidas y pertinentes para cumplir su cometido; j)
La objetividad, en razón de la cual las acciones de
control se realizan sobre la base de una debida e imparcial
evaluación de fundamentos de hecho y de derecho, evitando
apreciaciones subjetivas; k) La materialidad, que implica la
potestad del control para concentrar su actuación en las
transacciones y operaciones de mayor significación
económica o relevancia en la entidad examinada; l) El
carácter selectivo del control, entendido como el que
ejerce el Sistema en las entidades, sus órganos y
actividades críticas de los mismos, que denoten mayor
riesgo de incurrir en actos contra la probidad administrativa;
ll) La presunción de licitud, según la cual, salvo
prueba en contrario, se reputa que las autoridades, funcionarios
y servidores de las entidades, han actuado con arreglo a las
normas legales y administrativas pertinentes; m) El acceso a la
información, referido a la potestad de los órganos
de control de requerir, conocer y examinar toda la
información y documentación sobre las operaciones
de la entidad, aunque sea secreta, necesaria para su
función; n) La reserva, por cuyo mérito se
encuentra prohibido que durante la ejecución del control
se revele información que pueda causar daño a la
entidad, a su personal o al Sistema, o dificulte la tarea de este
último; o) La continuidad de las actividades o
funcionamiento de la entidad al efectuar una acción de
control; p) La publicidad, consistente en la difusión
oportuna de los resultados de las acciones de control u otras
realizadas por los órganos de control, mediante los
mecanismos que la Contraloría General considere
pertinentes; q) La participación ciudadana, que permita la
contribución de la ciudadanía en el ejercicio del
control gubernamental; r) La flexibilidad, según la cual,
al realizarse el control, ha de otorgarse prioridad al logro de
las metas propuestas, respecto de aquellos formalismos cuya
omisión no incida en la validez de la operación
objeto de la verificación, ni determinen aspectos
relevantes en la decisión final.

Los citados principios son de observancia obligatoria
por los órganos de control y pueden ser ampliados o
modificados por la Contraloría General, a quien compete su
interpretación.

Interpretando lo establecido por la CGR
(1998)[18], la acción de control es la
herramienta esencial del Sistema, por la cual el personal
técnico de sus órganos conformantes, mediante la
aplicación de las normas, procedimientos y principios que
regulan el control gubernamental, efectúa la
verificación y evaluación, objetiva y
sistemática, de los actos y resultados producidos por la
entidad en la gestión y ejecución de los recursos,
bienes y operaciones institucionales. Las acciones de control se
realizan con sujeción al Plan Nacional de Control y a los
planes aprobados para cada órgano del Sistema de acuerdo a
su programación de actividades y requerimientos de la
Contraloría General. Dichos planes deberán contar
con la correspondiente asignación de recursos
presupuestales para su ejecución, aprobada por el Titular
de la entidad, encontrándose protegidos por el principio
de reserva. Como consecuencia de las acciones de control se
emitirán los informes correspondientes, los mismos que se
formularán para el mejoramiento de la gestión de la
entidad, incluyendo el señalamiento de responsabilidades
que, en su caso, se hubieran identificado. Sus resultados se
exponen al Titular de la entidad, salvo que se encuentre
comprendido como presunto responsable civil y/o penal.

Las acciones de control que efectúen los
órganos del Sistema no serán concluidas sin que se
otorgue al personal responsable comprendido en ellas, la
oportunidad de conocer y hacer sus comentarios y aclaraciones
sobre los hallazgos en que estuvieran incursos, salvo en los
casos justificados señalados en las normas reglamentarias.
Cuando en el informe respectivo se identifiquen
responsabilidades, sean éstas de naturaleza administrativa
funcional, civil o penal, las autoridades institucionales y
aquéllas competentes de acuerdo a ley, adoptarán
inmediatamente las acciones para el deslinde de la
responsabilidad administrativa funcional y aplicación de
la respectiva sanción, e iniciarán, ante el fuero
respectivo, aquéllas de orden legal que consecuentemente
correspondan a la responsabilidad señalada. Las sanciones
se imponen por el Titular de la entidad y, respecto de
éste en su caso, por el organismo o sector
jerárquico superior o el llamado por ley.

Lucha contra la
corrupción por las entidades fiscalizadoras
superiores

Interpretando a Bravo (2010)[19], la
Contraloría General de la República, como Entidad
Fiscalizadora Superior, ha considerado que su accionar y sus
objetivos estratégicos institucionales deben estar
articulados en una estrategia integral de control, la cual se ha
desarrollado con la finalidad, de erradicar o reducir al
máximo los niveles de corrupción, a través
de la utilización de los enfoques comúnmente
tratados por las Entidades Fiscalizadoras Superiores, tales como:
control de políticas macro, control de gestión,
auditorias financieras y acciones anticorrupción,
invirtiéndose para estas últimas el 75% de sus
recursos y el 25% restante en las otras orientaciones. Esta
estrategia integral dirige sus esfuerzos en materia
anticorrupción en tres niveles: a corto plazo, con el
fortalecimiento de las acciones anticorrupción a
través del afianzamiento de sus funciones en contra de la
corrupción; a mediano plazo, con la Medición del
Desempeño que implica revisar el ejercicio que tienen las
organizaciones, determinado a través de los criterios de
eficiencia y de valor por dinero, con el objeto de verificar, si
el producto generado por la Organización con el
presupuesto asignado beneficia al país; y a largo plazo,
con la Prevención para el desarrollo futuro, a fin de
evitar problemas ulteriores. Las acciones anticorrupción
(detección – investigación) son desarrolladas a
través de las siguientes herramientas: Acciones
Rápidas, Acciones de Control, Fiscalización de
Declaraciones Juradas de Ingresos, Bienes y Rentas, Operativos en
cubierto, así como el fortalecimiento de los
Órganos de Control Institucional y de las Oficinas
Regionales, con el objeto que desarrollen controles
autónomos e independientes, permitiéndose una mayor
presencia del Sistema Nacional de Control a nivel nacional. La
Contraloría General de la República, en el nivel de
Prevención de la citada estrategia integral, ha
desarrollado específicamente, la Estrategia Preventiva
Anticorrupción – EPA, la cual trata de cubrir uno de los
componentes de la lucha contra la corrupción, toda vez que
ésta implica un conjunto interrelacionado de componentes
que tienen que ver con: a) Prevención; b)
Detección-Investigación; c) Juzgamiento; d)
Sanción. En la actualidad, el proceso institucional de
lucha contra la corrupción dirige fundamentalmente sus
empeños, a la detección – investigación, al
enjuiciamiento y a la sanción de los actos corruptos; sin
embargo, urge la necesidad de plantear una estrategia dirigida a
la prevención de la corrupción, etapa
importantísima del proceso que requiere destinar mayores
esfuerzos, pretendiendo realizar e impulsar acciones que apunten
a resolver el problema de manera integral. La Contraloría
General de la República, a partir de lo desarrollado a
nivel estatal como institucional con relación a la lucha
contra la corrupción, considera que, resulta necesario
involucrarse en la etapa preventiva del proceso, la
participación concertada y activa de los diversos sectores
del Estado, así como de la sociedad civil y la
ciudadanía en general, a fin de emprender una tarea cuya
finalidad es la erradicación o reducción de la
corrupción de la administración pública y de
propiciar cambios en la conducta de los funcionarios
públicos y de la ciudadanía frente a ese degradante
flagelo. La Contraloría General de la República,
teniendo en consideración y sustento los criterios
técnicos expuestos y con el propósito de contribuir
a lograr la transparencia y honestidad en la
administración del Estado, diseña y pone en marcha
la Estrategia Preventiva Anticorrupción – EPA.

Interpretando a Bravo (2010)[20], la Ley
Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la
Contraloría General de la República Ley Nº
27785, establece un nuevo concepto de control gubernamental, que
permite el desarrollo de forma más eficaz, oportuno e
independiente, afianzando su propósito preventivo y de
contribución a la mejora de la gestión
pública, constituyéndose en el marco legal
apropiado para modernizar el control como un instrumento efectivo
de protección de los recursos del Estado definidos por
ley, así como de los recursos medioambientales y del
patrimonio cultural. El control gubernamental es ejercido a
través del control posterior externo e interno
(concurrente), enfocando la estrategia integral de control sus
esfuerzos a largo plazo, con el control preventivo. El acotado
marco normativo ha establecido expresamente la labor de
prevención de este Organismo Superior de Control,
ampliándose con ello su ámbito de competencia con
el objeto de mejorar la capacidad y eficiencia de las entidades
del Estado en la toma de sus decisiones, así como de
prevenir la correcta, eficiente y transparente utilización
y gestión de los recursos y bienes del Estado y del
desarrollo probo y honesto de las funciones y actos de las
autoridades, funcionarios y servidores públicos, con la
finalidad de disminuir y/o erradicar la corrupción
administrativa del Estado. En tal sentido, la Contraloría
General de la República puede ejercer el control externo
de manera preventiva, en atención al desarrollo de sus
roles de supervisión y vigilancia, sin que ello conlleve
injerencia en los procesos de dirección y gerencia a cargo
de la administración de la entidad o interfiera en el
control posterior que corresponda. En concordancia con lo
expuesto, la referida normativa ha establecido a este Organismo
Superior de Control diversas atribuciones y funciones de
contenido preventivo, orientadas a: 1) Formular oportunamente
recomendaciones que eviten la comisión de errores en la
administración de los recursos del Estado; 2) Incentivar
la puesta en marcha del control interno en la
administración pública;

3) Promover una cultura de valores éticos; 4)
Propiciar la participación de la ciudadanía en el
control social; 5) Comprometer a que los actores privados
realicen sus transacciones con el Estado de manera transparente y
proba; 6) Institucionalizar la lucha contra la corrupción,
involucrando a los poderes del Estado.

La estrategia preventiva anticorrupción – EPA: Es
la creación y acondicionamiento de un ambiente apropiado,
favorable y protegido, dentro del cual las instituciones
públicas, la ciudadanía, la sociedad civil, el
sector privado empresarial y el Sistema de Control, puedan
participar y desenvolverse combinando sus esfuerzos transparente
y eficazmente, para la prevención de la corrupción,
así como desarrollando mecanismos, metodologías e
instrumentos que permitan erradicar o disminuir el flagelo de la
corrupción y propiciar cambios en la conducta de la
ciudadanía frente a éste, para lograr un Estado
moderno y eficiente. Constituirse en el blindaje para evitar que
la Corrupción penetre en el Estado, el cual se encuentra
vigilado por una Ciudadanía Activa, preparada en una
Educación en Valores fortalecida para la Función
Pública, permitiendo de esta manera el desarrollo de un
Estado Moderno y Eficiente. La ejecución de esta
estrategia se desarrolla a través de los siguientes ejes
transversales: a) Alianzas estratégicas y trabajo
horizontal: Debido a la envergadura y magnitud de la
corrupción y por las diversas tareas necesarias para
hacerle frente preventivamente, es necesario que las
instituciones del Estado, el Sistema de Control, la
ciudadanía, la sociedad civil y el sector empresarial
estén involucrados, según su especialidad y
predisposición, con el objeto de lograr el concurso
necesario para proponer e impulsar medidas y acciones preventivas
de la corrupción, así como fortalecer el control
social responsable; b) Comunicación, difusión y
educación: Para formar valores éticos, despertar la
conciencia y desalentar los actos de corrupción en los
servidores públicos y la ciudadanía; c) Medidas de
conductas y procedimientos: Elaboración de lineamientos
para hacer mas eficiente y seguro el sistema de
contratación del Estado; para precisar y formalizar el
compromiso ético y legal del personal integrante de la
Administración Pública; para el uso eficiente de
los bienes y servicios adquiridos por el Estado, entre otros
aspectos; d) Gestión de riesgos: Conjunto de
políticas, estrategias, instrumentos y medidas orientadas
a impedir, reducir, prever y controlar los riesgos de actos de
corrupción o irregularidades.

En esta estrategia han de intervenir actores o agentes
del sector público y del privado, ambos actuarán en
forma integrada y mancomunada para alcanzar los propósitos
de erradicar o reducir los actos de corrupción y de
propiciar cambios en la conducta de la ciudadanía frente a
este flagelo. En tal sentido, y a fin que dichas competencias
tengan efectos sinérgicos en la prevención y lucha
contra la corrupción, se ha previsto que formen parte y se
interrelacionen dentro de la estrategia preventiva
anticorrupción, así como en atención a los
criterios de relevancia, capacidad y fuerza se seleccionaron a
los siguientes agentes o los actores, sin embargo podrán
involucrarse gradualmente otros actores o agentes que resulten
necesarios para los fines de ésta: a) El Sector
Público Ejecutivo: se encarga de la ejecución de
las políticas públicas, de la administración
del patrimonio público, así como del ejercicio de
la función pública, teniendo por ello, la
obligación de desarrollar controles para el adecuado
ejercicio de la gestión pública, sin embargo,
muchas veces estos resultan insuficientes u obsoletos; siendo por
tanto un ambiente propenso para la ocurrencia de irregularidades
y/o actos de corrupción. Este sector se encuentra
comprometido en la estrategia, debido a que, será uno de
los escenarios donde se actúe, necesitándose para
ello del enfoque integral, tanto interno como externo; b) El
Sistema de Justicia: está integrado por diversas entidades
vinculadas al enjuiciamiento de acciones penales, civiles,
constitucionales, la labor judicial fundamentalmente está
definida en las etapas de juzgamiento y sanción del
proceso institucional anticorrupción, y es en base a estas
experiencias que se pueden adoptar acciones para prevenir que
vuelvan ocurrir en el futuro; c) El Congreso: es una instancia
que tiene a su cargo el ejercicio del control político del
Estado, su participación en la estrategia es debido a que
puede: fortalecer las capacidades institucionales; normar y
regular en materia de prevención y lucha contra la
corrupción, así como lo señalado en las
convenciones internacionales sobre el particular; por un lado, y
por otro, fiscalizar, investigar y sancionar a las autoridades
políticas a cargo de la administración Estado, y
sus experiencias apreciarlas para diseñar y desarrollar
medidas preventivas para evitar se repitan en el futuro; d)
Supervisión y Control: está integrado por Entidades
o instituciones públicas que tienen a su cargo funciones
de regulación, control, supervisión o
fiscalización referidos a la administración del
patrimonio del Estado, al ejercicio de la función
pública, a la conducta jurisdiccional de magistrados y
fiscales, a la competencia leal y honesta de los agentes
comerciales y económicos, a la inversión privada en
los servicios públicos. Estas entidades dada sus funciones
están consideradas en las etapas de prevención y
detección – investigación del proceso
anticorrupción, de ser el caso y en base a sus
experiencias se pueden adoptar acciones para prevenir que vuelvan
ocurrir tales actos en el futuro; d) Sociedad Civil: Existen
organizaciones que realizan monitoreo del desempeño del
gobierno en materia de lucha contra la corrupción,
así como que organizan foros, proporcionan
diagnósticos y propuestas a las autoridades y la
opinión pública, e incluso en formar alianzas entre
organizaciones para incorporar la lucha contra la
corrupción en sus agendas de trabajo; e) Sector Privado
Empresarial: En las investigaciones anticorrupción se han
constatado que ofertantes, proveedores y contratistas privados
han estado involucrados en la sobre valoración de obras o
de compras de bienes y servicios, por lo cual resulta importante
para esta estrategia, la participación de organizaciones
gremiales empresariales a fin de promover que la
interacción del empresariado con el Estado, se realice
transparentemente y con reglas de juego claras, con el objeto de
mejorar la capacidad de compra de la administración
pública, ahorrando el dinero de los contribuyentes; f)
Educación: Componente adecuado para implantar una conducta
ajustada a valores en la sociedad, a través de medios
apropiados para que en forma individual y colectiva se practique
la honestidad, se rechacen los actos de corrupción y se
impulsen los cambios en las instituciones, razón por la
cual resulta fundamental su presencia y participación, en
forma transversal en la Estrategia Preventiva
Anticorrupción, a través de un rol proactivo
educativo y comunicacional; f) Policía Nacional del
Perú: Institución investigadora cuyas funciones son
velar por el cumplimiento de las leyes y la seguridad del
patrimonio público y privado, así como prevenir,
combatir, investigar y denunciar los delitos y faltas previstos
en el Código Penal y leyes especiales, perseguibles de
oficio. Su participación en la estrategia es importante,
debido a que, sus experiencias y metodologías en materia
de investigación de delitos de corrupción,
así como su competencia funcional ayudarán en el
diseño e implantación de medidas
preventivas.

La EPA ha previsto políticas o pautas que regulen
el interrelacionamiento de los actores, cuyo propósito es
orientarlos, en la participación, la toma de decisiones y
las acciones en la ejecución de la estrategia: a)
Política de Competencias: Cada entidad interviene en
la Estrategia única y exclusivamente en el marco de sus
atribuciones y competencias establecidas, así como libre
de todo protagonismo; b) Política de Independencia:
La participación en la estrategia, no implica de ninguna
manera la subordinación de las actividades propias de la
entidad. Cada actor es independiente, conforme a sus
atribuciones, para actuar de la forma que estime conveniente en
temas que no hayan sido planificados o acordados para la
actuación coordinada en la ejecución de la
estrategia; c) Política de Delegación: A fin
de no demorar el proceso de toma de decisiones, los actores
podrán designar oficiales de enlace con facultades
delegadas, cuando no puedan asistir a las reuniones programadas;
d) Política de Recursos: Los actores destinan
recursos presupuestales, propios o de cooperación
internacional, para la ejecución de la estrategia
preventiva; e) Política de Administración de
Recursos: Cada actor administra los recursos provenientes de
cooperación internacional o de donaciones que le
transfieran o puedan obtener, para la ejecución de la
estrategia preventiva; f) Política de Rendición
de Cuentas: Los actores presentarán los informes que
les sean solicitados relacionados a la ejecución y avances
de la implementación de la estrategia en la parte que les
correspondan; g) Política de Evaluación de
Gestión: La evaluación de la gestión
anual de los planes ejecutados, así como del avance
general de la implantación de la Estrategia será
realizada externamente por organismos especializados; h)
Política de Información: Los actores mantienen
una línea comunicacional uniforme, coherente y oportuna de
información así como con la cautela y reserva en lo
pertinente. Asimismo, mantendrán informando al
público, en el marco de las atribuciones y competencias
establecidas en la normativa vigente; i) Políticas de
Consenso: